中国经济周刊

中国需要多少个区域性中心城市?

作者:佚名 来源:中国经济周刊 202009期 时间:2020-08-01

2016年3月25日,中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》(以下简称“《纲要》”),确立了长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局。“一轴”是以...

2016年3月25日,中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》(以下简称“《纲要》”),确立了长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局。

“一轴”是以长江黄金水道为依托,发挥上海、武汉、重庆的核心作用,“两翼”分别指沪瑞和沪蓉南北两大运输通道,“三极”指的是长江三角洲、长江中游和成渝三大城市群,“多点”是指城市群之外的区域性中心城市。

中国区域科学协会理事长、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长肖金成教授参与了《纲要》的讨论,并对《纲要》中空间布局部分提出了建议。他接受《中国经济周刊》记者采访时表示,“《纲要》明确长江经济带在三大经济群(长江三角洲、长江中游和成渝3个城市群)之外,还有‘多点,这个‘多点指的就是城市群之外的区域性中心城市。”

芜湖在2016 年成为第一批区域性中心城市。

同年12月23日,在国务院批复的《促进中部地区崛起“十三五”规划》中,也提出大力发展区域性中心城市,并在第二节“建设和谐宜居智慧城市”中,明确提出“继续做大做强洛阳、宜昌、芜湖、赣州、岳阳等区域性中心城市”。

自此,区域性中心城市正式浮出水面。但是,自国务院文件中提到了5个区域性中心城市之后,这一概念再没有出现过。未来区域性中心城市在区域发展中是一个什么地位?区域性中心城市对区域协调发展将起什么作用?国家是否应给予区域性中心城市重点支持?

区域性中心城市未受重视?

作为一份推动长江经济带发展重大国家战略的纲领性文件,《纲要》 在2016年6月下旬已下发到沿江11个省市,但全文至今未正式对外公布。

4年以来,《纲要》确立的长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局,大多有了新进展。其中“一轴”中的上海、武汉、重庆,已经晋升为国家中心城市;作为长江经济带“两翼”的沪瑞和沪蓉南北两大公路运输通道,其中沪瑞高速公路沿线的运输量占长江经济带运输总量的16.2%,沪蓉高速也占到9.95%,两条高速路在互联互通上发挥了重要作用;作为“三极”的长三角、长江中游和成渝三大城市群的规划也已分别得到国务院的批准。相比之下,“多点”似乎被淡忘。

“《纲要》提出,‘支持城市群之外地级城市的发展,构建中心城市带动、中小城市支撑的网络化、组团式格局,还提出重点支持城市群之外的区域性中心城市的发展,就表明了区域性中心城市与城市群之间的关系。”肖金成告诉《中国经济周刊》记者,长江经济带发展战略提出之后,他负责长江经济带城镇化与空间布局专题研究,调查发现长江经济带有一大块区域在三大城市群之外,多数都是欠发达地区,所以就提出通过支持区域性中心城市的发展,辐射带动周边区域的发展。这是“多点”的来历和含义。

肖金成在调查中发现,在长三角、长江中游和成渝三大城市群之外,有50个左右地级市,地级市政府的所在地不仅是政治中心,也是经济中心、文化中心,但规模都不大,辐射带动能力都不强。为此,其课题组还拟定了发展区域性中心城市的名单。如江苏的淮安、徐州、连云港,安徽的芜湖、安庆、阜阳、亳州,江西的上饶、赣州、宜春,湖北的宜昌、襄阳,重庆的万州,四川的达州、巴中、广元等。云南、贵州地级市的中心城区几乎都在其中。

“后来国务院批准的城市群规划,范围都很大,上述提到的城市,绝大多数都在城市群范围内。国家发改委曾组织过对区域性中心城市的研究。”肖金成说。

2016年12月23日,国务院批复的《促进中部地区崛起“十三五”规划》,提出要大力发展区域性中心城市,并在第二节“建设和谐宜居智慧城市”中,明确提出继续做大做强洛阳、宜昌、芜湖、赣州、岳阳等区域性中心城市,加快产业转型升级,延伸产业和服务链,形成带动区域发展的增长节点。

但是,在这5个区域性中心城市名单公开之后,便很少看到有关区域性中心城市的内容。

大都市200公里以外需要区域性中心城市新动能

我国目前共设有293个地级市,由于区域发展不平衡,这些地级市的经济发展水平参差不齐。

地级市发展最好的当属广东省。目前广东省下辖地级市最多,有19个,而且不少地级市經济发达。比如,佛山市2019年GDP突破了万亿,达到10751.02亿元;东莞市紧随其后,达到9482.5亿元。除了这两个地级市,其余17市2019年GDP之和有3万多亿元。

但是西部省份就不乐观了,青海省地级市数量最少,两个地级市和 6个自治州,共8个地级行政区。2019年青海全省GDP仅有2965.95亿元,仅为佛山市的28%,全国排名倒数第二。而青海省的GDP中,省会城市西宁市就占了全省近一半的比重,可见其他该省地级市的贡献寥寥。

为化解区域不平衡矛盾,近年来我国相继推出了城市群和都市圈。

城市群,简而言之,是由若干大都市以及围绕大都市形成的都市圈所构成的一个庞大的城市密集区。一般来讲,城市群是人口密集、城市密集、经济发达的地区。用国家发改委发展战略和规划司副司长周南的话说,城市群已经成为人口居住和就业创业的城镇密集区,也支撑着一个国家参与国际竞争。

公开资料显示,2015年至今,国务院共批复10个城市群规划,加上《京津冀协调发展规划纲要》,共计11个城市群(见下表)。 “希望通过城市群规划使这一地区经济更发达一些,从中反映了规划者和当地政府一种良好的愿望。”

都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心,以一小时通行时间为半径的经济区域,是城市群形成的前提。一般来讲,多个相邻的都市圈共同构成城市群,但都市圈并不必然形成城市群。

既然有了都市圈和城市群的覆盖,为什么还要推出区域性中心城市?

“一般而言,都市圈辐射半径100~150公里,很难超过200公里。那200公里之外的地方怎么办?虽然有城市群可以起到辐射带动作用,而且我国现有城市群已经覆盖了一部分地级市,但是全国还有很多不在城市群范围之内的地级市,这些地级市怎么办?就是要靠区域性城市中心的辐射和带动。”肖金成认为,在当前我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,促进区域协调发展依然需要新动能,这个新动能就是要通过支持区域性中心城市的发展,加强中心城市对周边地区的辐射带动作用。

中心城市和城市群正成为承载经济要素的主要空间形式

2019年底召开的中央经济工作会议强调,要提高中心城市和城市群的综合承载能力。

“中心城市”概念遂引发广泛关注,各方对此解读不一。有人认为“中心城市”就是指的大都市、都市圈的核心城市、省会城市,但是,肖金成理解此处所讲的“中心城市”主要是指区域性中心城市。

“我国的地级市不是城市,而是一个行政区,根据我的研究,地级行政区的范围一般是1万至3万平方公里,人口规模在500万人左右,这样的范围需要一个中心城市来支撑、引领和带动,因为如此的区域范围和人口规模,才能支撑一个规模较大的城市。城市具有一定规模,才能聚集和发展产业,也才能吸引高素质人才。”肖金成说。

整理:《中国经济周刊》 记者 王红茹制表:《中国经济周刊》 美编 孙珍兰

我国将城市划分为五类七档:超大城市、特大城市、Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市、中等城市、Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市。

实践证明,一些城市人口超过500万的城市和城市人口超过1000万的超大城市对经济要素更具吸引力,因为人和企业都愿意去。因此,当一个城市的人口发展到500万、1000万,就具有了虹吸效应(指周边的要素向大都市快速集聚,不需要政策扶持也会快速发展)。

但是,城市规模过大,会发生交通拥堵、生活成本上升、生态环境恶化等“大城市病”。对此,肖金成认为,“城市规模越来越大并不是越来越好,恰恰是地级行政区需要有规模较大的城市来引领和带动发展,因此,应支持区域性中心城市集聚产业,吸纳人口,扩大规模,增强其对经济和人口的承载能力,并在空间规划中有所体现。”

在他看来,我国未来的两大区域空间形态,一是城市群,二是城市群之外以区域性中心城市为引领的地级市。城市群由若干城市人口300万以上的核心城市以及由其辐射带动的都市圈所構成,提高核心城市的辐射力和带动力,推进一体化水平,成为支撑我国经济社会发展的主要经济支柱;区域性中心城市,在包括新疆、西藏、青海等省份的少数民族自治州在内的地级行政区,发展一批区域性中心城市,多数城市的人口可发展到100万,发展成为Ⅱ型大城市 ;一些人口稀疏的地区,其中心城市的人口50万人左右,发展成为中等城市。通过中心城市的发展带动周边中小城市和农村的发展,实现区域协调发展。

目前我国共有近300个地级市,一部分地级市已被现有的11个城市群所涵盖,成为城市群的一部分,其中心城市也已蜕变为功能性城市。但城市群之外尚有更多的地级市未被覆盖。肖金成建议,将地级市的中心城区发展成为区域性中心城市,应成为新时期促进区域协调发展的着力点。

在他看来,中国未来区域发展的新格局应该是15个城市群+200个区域性中心城市(大约覆盖100个地级市)。

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