中国集体经济

精准扶贫视角下扶贫车间实施路径探究

作者:文超 梁健德 来源:中国集体经济 202022期 时间:2020-09-13

摘要:2017年以来,扶贫车间的发展得到了社会的广泛关注,扶贫车间的发展展现出三大特点:公益性;员工的工作时间灵活性高;就业人员主要从事较低层次工作。引发了经济效益...

  摘要:2017年以来,扶贫车间的发展得到了社会的广泛关注,扶贫车间的发展展现出三大特点:公益性;员工的工作时间灵活性高;就业人员主要从事较低层次工作。引发了经济效益低、难以标准化管理、缺乏长远发展规划等问题。文章通过对N市推动扶贫车间的过程进行研究发现,N市在提高扶贫车间的经济效益、处理标准化管理方式矛盾和长期规划扶贫车间方面提出了较为可行的措施,使得扶贫车间在N市的发展取得了较好的成绩。

  关键词:脱贫攻坚;扶贫车间;探究

  一、我国扶贫车间实施的现状、成因与特征分析

  (一)扶贫车间的现状

  1. 从规模上来看

  在2017年被纳入中央政治局第39次集体学习的精准扶贫案例之后,扶贫车间的数量得到了极快发展,分布的范围也快速涵盖了全国各地。截至2019年4月,全国扶贫车间达到3万多个,从业人员达到200多万人。

  2. 从扶贫车间的类型来看

  对于扶贫车间的分类,目前我国扶贫车间的分类处于名称众多、分类负责的情况,从总体来看,主要从以下几个视角进行分类:第一,从经营的产品来看,可分为种养式扶贫车间、贸易流通式扶贫车间、乡村旅游式扶贫车间。种养式扶贫车间是指经营主体以种植基地、养殖基地为依托与贫困户建立稳定的利益联结机制;贸易流通式扶贫车间是指经营主体借助新型流通业态,通过建立线上线下服务点,推进扶贫产品线上线下共同销售的模式;乡村旅游式扶贫车间是指经营主体利用地方旅游资源发展旅游扶贫产业,通过餐饮、民宿、景区管理等途径吸纳贫困人口就业的扶贫车间。第二,从就业的场所来看,可分为居家式扶贫车间和工厂式扶贫车间。工厂式扶贫车间是指经营主体建设、购买或租用标准厂房或其他构筑物,从事传统手工业、农产品粗加工和来料加工等形式的生产活动;居家式扶贫车间是指经营主体与贫困人口建立承揽关系,吸纳贫困人口进行分散加工的就业方式。第三,从资金来源来看,一是政府放发的形式,主要方式有政府就业补贴、政府投资分股到户、政府贴息鼓励和直接奖励等形式。二是企业+村集体自筹,主要方式是企业投入资金、设备和技术要素,村集体投入土地、劳动力要素,共同建设扶贫车间。

  (二)扶贫车间的成因

  扶贫车间这一模式最早产生于菏泽市鄄城县董口镇代堂村,当地干部群众利用闲置房屋或搭建简易帐篷,进行人发制品加工,安置贫困群众就业,使他们有了稳定收入来源。2017年2月21日,“扶贫车间”被纳入中央政治局第39次集体学习的精准扶贫案例之一。扶贫车间的推广来源于两个方面的因素,第一,受到政绩观念的影响,扶贫车间的建设标准较低,提供的加工技术要求低,以劳动密集型加工业为主,对贫困劳动力吸纳能力强,便于短期之内形成较好的就业扶贫效果。第二,扶贫车间具有较好的落地执行效果,扶贫车间的申报既可以依靠原有的生产基地进行包装,也可以通过培育农村主体创业或者引入外部企业进行投资。扶贫车间的推广主要受到政府嵌入式治理机制的影响,政府为了将脱贫攻坚这一逆市场化的政治任务嵌入到市场经济的发展之中,通过财政补贴、基础设施建设、鼓励带头人发展、对接销售平台等形式将扶贫车间这一产业发展模式成功嵌入到贫困地区的社会关系网络之中。

  (三)就业扶贫车间的特点

  在精准扶贫战略背景下,扶贫车间作为产业扶贫的重要抓手和脱贫载体,与市场经济背景下自发形成的传统车间共同发挥着拉动当地就业的重要作用,但从车间的形成机理来看,二者从建设目的、运营模式、车间选址、用工标准、薪酬福利、退出机制等方面表现出一定的差异性。

  1. 公益性

  扶贫车间的称呼来源于车间成立以加快推进贫困地区脱贫攻坚为使命,这种车间相对于传统市场经济背景下人们自发成立的车间,具有很强的公益导向。扶贫车间的公益性主要体现在难以盈利和聘用贫困劳动力就业两个方面。第一,在难以盈利方面,从交易成本角度来看,扶贫车间本质上只是一个负责聚焦该地贫困劳动力的一个生产加工点,产品的变现极度依赖对口企业提供的销售渠道,大部分的贫困地区处于交通基础设施还在不断完善的发展起步阶段,产品运输成本较高,对口企业存在难以盈利的状况,这也是大部分扶贫车间即使开花,也难以结果的重要因素。第二,从聘用贫困劳动力就业来看,过高的贫困户就业比例对于扶贫车间来说也难以实现,在具体的实施过程中,各地政府从最初的对于贫困劳动力用工应占到用工总数50%的比例要求,目前已经下调到30%。

  2. 员工的工作时间灵活性高

  从控制管理成本的角度来看,就业扶贫车间从本质上是一个生产车间,生产车间的运行需要运用标准化的管理方式,员工应按时、按量提供劳务服务,生产出符合规定数量和质量的产品才能获得相应的酬金。对于拥有土地为基本生存保障的村民,扶贫车间对于他们的意义仅在于能够增收,而单纯的增收效果对于村民来说,其重要性并不能超越乡村人际关系的处理、农耕工作的完成等传统乡土事务。最终导致了扶贫车间员工的工作时间较为灵活,难以形成一种标准化的管理模式,增加了管理成本,进一步压缩了扶贫车间的利润空间。

  3. 就业人员主要从事较低层次工作

  受到贫困地区的劳动力素质、劳动力规模、脱贫攻坚绩效导向等因素的影响,各地对于扶貧车间的定位大部分处于发展劳动密集型加工业为主,一方面有利于贫困地区人民群众在较短时期内达到就业要求,方便扶贫车间的实施落地,另一方面也能在短期内实现农民增收,形成较高的脱贫绩效。从发展的空间轴来看,低层次的扶贫产品并不具备较高的市场竞争力,其车间加工点的建设具有较强的可替代性,在地方政府的府际竞争视角下,出于运输和运营成本的考虑,入驻企业对于车间加工点的交通设施和政府的财政扶持具有较大的可选择性。

  二、N市扶贫车间实施模式

  近年来,N市坚持“政府引导扶持、鼓励社会资本参与、市场机制运作”的原则,积极打造扶贫车间,通过资金激励、政策保障等措施,鼓励企业发展,创造就业岗位,吸纳贫困劳动力。截至2019年7月,N市已认定就业扶贫车间113个,吸纳劳动力就业10000余人,其中吸纳建档立卡劳动力就业人数1200余人。

  (一)依托属地管理,发展多级车间

  在属地管理制度下,地方政府利用手中掌握的“人、财、物、权”影响地方职能部门。N市依托属地管理体制,鼓励各县区结合实际,根据各地资源优势差异,整合多种资金来源,设立县(区)—乡(镇)—村(屯)三级扶贫车间。以N市L县为例,该县在县级工业园区内规划建设10个40000多平方米的标准厂房,形成园区扶贫工厂群体效益;同时,鼓励每个乡镇都有建设扶贫生产线;此外,要求60余个贫困村必须建设1个以上的扶贫车间。形成了三级地域对接三级扶贫车间的扶贫发展模式。

  (二)创新经营模式,吸纳企业投资

  N市在探索扶贫车间的运营模式时,采取了“企业+车间+农户”的新经营模式,企业负责业务运营,车间加工点负责带动组织贫困户,贫困户负责加工的生产活动。其中,车间加工点以村委干部或当地经济能人牵头建设,以带头人的形式发展车间,既符合熟人社会的发展方式,又带动了贫困户的长效脱贫。以N市Q村为例,该村通过引进某家居用品公司进驻,建立了扶贫衣架加工点,Q村通过向公司出租厂棚,每年可获得2.4万收入,与此同时,公司优先录用建档立卡贫困户和留守妇女,带动就业20多人,月工资可达2000元以上,为贫困人口的脱贫致富提供了内生动力。

  (三)整合政府资源,保障项目落实

  N市在发展扶贫车间的过程中,积极发挥政府的力量,通過就业补贴、项目补助、车间选址、协助申报等方式为扶贫车间的建立提供了全方位的保障措施。第一,资金保障。N市出台系列扶贫车间扶持方案,对吸纳建档立卡贫困劳动力就业的企业按照150元/人/月的标准给予企业一次性奖励,此外园区单个项目补助最高达500万,对乡镇、村屯的扶贫车间也给予了10万~50万的资金扶持。第二,优化营商环境。首先每个车间的设立,由当地政府协助企业排查择优车间位置,优化建设布局;其次,主动对接企业,为企业创建扶贫车间提供便捷服务,对符合就业扶持政策的,积极协助企业收集申报材料,为企业提供扶贫车间创建咨询指导服务。第三,人员保障。针对扶贫车间用工需求,由县区级人力资源和社会保障局组织技能培训和招聘会,帮助企业提高用工素质,组织农民利用农闲时间到扶贫车间就业。

  三、N市扶贫车间的实施路径与建议

  (一)立足群众需求,灵活调整企业用工模式

  N市在扶贫车间的发展过程中,根据贫困群众就近务工、无固定上下班和异地搬迁缺失增收途径的情况,提出厂房式、居家式、安置式发展模式,以计件工资制为主要报酬方式,满足不同群众的需求。厂房式是指在人口较为集中的贫困村,设立车间加工点;居家式是指将生产订单送上门,贫困户自由支配时间,进行居家加工;“安置式”扶贫车间建在易地搬迁安置区,吸纳搬迁群众就近就业,保障安置群众的收入。

  (二)加强政策扶持,以企业进驻提供发展平台

  在基础设施方面,N市通过政府出资或鼓励企业筹资的形式对村集体闲置活动场所进行改造,同步配套水、电、路等基础设施。在招商主体方面,N市通过建立企业评审机制,壮大原有工厂,引进外来工厂和新建一批工厂的办法,支持劳动密集型企业的发展,鼓励东部地区加工类企业入驻,支持农村主体创办扶贫车间。在招商政策方面,出台扶贫车间发展实施意见,为扶贫车间的发展提供场地租赁、税收减免、政府贴息贷款、配套技能培训等优惠政策,并安排专项扶持资金进行奖补。

  (三)坚持扶贫导向,以产业发展带动长效脱贫

  N市结合该地区域的扶贫实际情况,结合贫困村、贫困户的区域分布情况,在贫困村、易地扶贫搬迁安置区、人口聚集地区建立就业扶贫车间,将带动贫困人口就业作为扶贫车间认定的硬性指标,要求在扶贫车间就业贫困人口不能少于用工总数的50%。在发展类型方面,该地政府重点鼓励发展劳动密集型、操作技术水平低的企业,一方面,易于村民掌握加工技能,提高生产效率;另一方面,方便企业对贫困村民进行管理。

  四、N市扶贫车间实施评析

  (一)紧抓企业评审制度,严把准入门槛

  2018年12月,N市所属省人民政府出台了关于扶贫车间建设工作实施方案,其中并没有提出具体的评审制度要求,仅指出了规范的认证程序,而依据其认证程序,申请扶贫车间的企业也只需提供相应的文件材料即可,并不涉及项目可行性分析或者专家审批等程序,对于扶贫车间的成立缺乏科学的评审。

  N市扶贫车间急需建立一个多部门联合形成的事前、事中和事后相结合的企业评审制度,在扶贫车间审核过程中,不应一味追求车间数量,应注重组织专家或者相关负责人进行项目可行性分析;在车间的运行监管过程之中,可以通过建立居民定点联系人制度和定期的部门联合排查制度相结合;在车间的退出机制方面,一方面要从生态环境、社会管理等方面划好红线,另一方面也要确保贫困人口的优先就业,要确保农民应发工资的正常发放。

  (二)多种用工模式并行,注重社会资本积累

  N市结合扶贫车间订单式加工的实际情况,针对农村村民工作时间的不确定性,提出了居家式就业扶贫车间和工厂式就业扶贫车间两种类型,既满足了部分农民传统的小农经济在家劳作的生活习惯,也满足了一些能接受工厂式劳动方式的农民的实际需要。在扶贫车间的管理过程中,应以扶贫创收为核心,为人民服务为宗旨,降低企业的盈利倾向,尽可能的启用当地的经济能人、政治能人、返乡大学生等本土化居民,积累企业的社会资本。

  (三)打造地区品牌形象,鼓励本土创新

  一味地为企业提供订单式的加工并不能促进当地经济的长远发展,扶贫车间的长远发展的关键在于是否能够培育出符合本地的产品品牌,从而依托产品的品牌效应,开发上下游产业链。扶贫车间在实施的过程中应鼓励发展农产品加工、特色工艺加工、文化旅游产品加工等产品,营造文旅融合发展的新气象。

  参考文献:

  [1]元林君.我国就业扶贫的实践成效、存在问题及对策探析[J].现代管理科学,2018(09).

  [2]尹振东,聂辉华,桂林.垂直管理与属地管理的选择: 政企关系的视角[J].世界经济文汇,2011(06).

  [3]吴学安.扶贫车间成为摆设是形式主义在作祟[N].中国社会报,2019-09-02.

  [4]何阳,汤志伟.扶贫车间可持续发展:企业性质转换与行为激励[J].地方治理研究,2019(04).

  [5]本刊综合.《自治区扶贫办关于做好2019年扶贫培训和就业扶贫工作的通知》解读[J].当代广西,2019(14).

  (作者单位:广西大学公共管理学院)

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