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世卫组织之困非一日之寒

作者:韩一元 来源:世界知识 202012期 时间:2020-08-01

新冠肺炎疫情暴发以来,作为全球最大的政府间公共卫生组织,世界卫生组织(世卫组织)协调各方行动、提供政策建议、引领全球抗疫合作,做出了重大贡献。但随着疫情在全球蔓延并...

  新冠肺炎疫情暴发以来,作为全球最大的政府间公共卫生组织,世界卫生组织(世卫组织)协调各方行动、提供政策建议、引领全球抗疫合作,做出了重大贡献。但随着疫情在全球蔓延并引发前所未有的危机,世卫组织也受到了来自一些方面的非议。特别是,美国特朗普政府指责世卫组织履职不力、行动迟缓,试图将全球疫情扩散的责任“甩锅”给世卫组织。事实上,世卫组织与诸多联合国机構一样,长期面临各种困境。新冠肺炎疫情不会是人类历史上最后一次公共卫生危机。面对大规模传染病等国际公共卫生危机,各方应以全球利益和民生为先,加强以世卫组织为代表的全球公共卫生治理体系,走国际合作的道路。

一个技术性、指导性的组织

  世卫组织成立于1948年,是联合国的专门机构之一,现有194个会员国。世卫组织只有主权国家才能参加,仅规定可以邀请“其职责与本组织职责相关之国际或国内政府或非政府之任何组织”派代表参加世界卫生大会等世卫组织会议,代表没有表决权,邀请国内组织需要相关会员国政府同意。世卫组织建立在悬壶济世的崇高理想之上,在其根本法《组织法》中,对“健康”的定义是“不仅为疾病或羸弱之消除,而系体格、精神与社会之完全健康状态”。首任总干事奇泽姆等世卫组织创建者都认为,改善人民所处的社会是消除疾病的根本途径。但一些欧美国家却认为这种思想太过“社会主义”,坚持世卫组织应从生物医学的角度防治疾病。这两种工作路径之间的对立和博弈一直贯穿世卫组织历史,也造成了世卫组织从事的大多是“技术性”工作的现实。

  时至今日,世卫组织的工作主要涉及四方面。一是制定专业标准和国际参考材料。世卫组织汇集了世界顶级卫生专家从事特定的卫生问题研究,汇集众多专门类别的卫生信息,发布了《国际疾病分类》《世卫组织基本药物清单》等国际通用标准或指南。此类文件虽不具强制力,但其专业性和科学性得到各方公认,成为指导各国卫生事业的重要参考。二是疾病防治。世卫组织一方面推行疫苗接种计划、指导抗生素和杀虫剂的使用、协助各国加强卫生系统,发起控制流行病和地方疾病的大规模运动;另一方面也重视对糖尿病、高血压等慢性疾病的防治,推动健康饮食、定期体检等全球卫生运动。三是协助成员国加强能力建设。在成员国请求下,世卫组织可以向其提供技术咨询,帮助其制定长期国家卫生计划,派出国际专家团队进行实地调查,建立示范项目,并为相关国家医护和研究人员提供教育培训机会等。四是危机应对。面对日益严峻的全球卫生安全形势,世卫组织建章立制,以防范流行病暴发,并致力于对公共卫生事件相关人道主义紧急状况作出更好、更快的反应。2005年新版《国际卫生条例》要求各成员国按照世卫组织制定的标准监测并通报疫情、做好应对公共卫生安全威胁的准备。该文件还赋予世卫组织发布“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)的权力。至今,世卫组织共宣布了六次“国际关注的突发公共卫生事件”,分别是2009年甲型H1N1流感疫情、2014年脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015~2016年寨卡疫情、2018~2020年刚果埃博拉疫情,以及当下仍在发展的新冠肺炎疫情。

  2020年5月19日,以视频会议方式举行的第73届世界卫生大会闭幕,会议通过应对新冠疫情决议,确认世卫组织的关键领导作用,呼吁成员国向世卫组织提供可持续资金。图为世卫组织总干事谭德塞致闭幕辞,呼吁全球团结一致应对疫情。

  世卫组织在全球公共卫生治理中发挥了重要的指导和协调作用,但其效能的实现离不开成员国的共识和相互妥协。每年召开一次的世界卫生大会是世卫组织的最高决策机构,世界卫生大会采用一国一票的多数表决制通过相关决定。但为避免争议,世卫组织决策时仍尽力达成共识,其决议对会员国不具有强制力和约束力,在执行上主要依靠自觉自愿,没有监督和评估机制。

  此外,世卫组织六个区域办事处(非洲、美洲、东南亚、欧洲、东地中海、西太平洋)自主性较高,造成总部政策贯彻不到位。世卫组织也不是公共卫生领域唯一的国际机构。20世纪80年代后,世界银行积极投入国际健康事业,其投入国际卫生领域的经费早已超越世卫组织。联合国儿童基金会等机构和各个区域组织也参与到公共卫生治理中。跨国药企、大型慈善团体、跨国劳工组织、公益组织等非政府组织的角色亦日益重要,例如,2000年成立、盖茨夫妇任联合主席的比尔及梅琳达·盖茨基金会致力于减少健康和发展领域的不平等现象,已成为财力最雄厚的国际援助机构之一。

  新冠肺炎疫情暴发以来,世卫组织好像扮演了“全球卫生主管”的角色,但这个主管其实并没有什么实权,更多只是个全球卫生课堂中的“课代表”。相关方在诟病世卫组织做得太少、太慢的同时,却忽略了其本身只是一个依靠共识和妥协运行的机构。

难以摆脱大国博弈的影响

  作为联合国体系中的一个次级机构,世卫组织力图将健康目标置于权力政治之上。但作为一个政府间组织,世卫组织难以回避大国博弈和地缘政治的影响。早在成立时期,世卫组织《组织法》就因美苏两大阵营的对抗迟迟得不到各会员国的批准。直到埃及苏伊士运河区暴发霍乱疫情后,各国才意识到建立一个全球性公共卫生组织的重要性,于1948年纷纷通过《组织法》。随着美国推出马歇尔计划并公开推行对苏遏制政策,东西方阵营进入激烈对抗时期,1949年苏联率领东欧国家退出世卫组织。当时的总干事奇泽姆为维护全球公共卫生体系的完整性,以世卫组织章程中没有退出条款为由,保留了苏联等国的会员资格,苏联得以于1958年重返世卫组织。

  但美苏阵营在世卫组织争夺话语权的斗争始终不断。一方面,东西方公共卫生体系存在显著差别。资本主义国家注重临床医学、疫苗等医药科技的研发以及商业医疗保险。社会主义国家则更注重大众医疗和社会福利。双方都想推广自己的公共卫生系统。另一方面,双方针对世卫组织的优先事项也有诸多分歧。苏联重返世卫组织后开始号召发起在全球范围内发动消灭天花的行动,但美国支持的根除疟疾计划才是当时世卫组织的工作重心。直到消灭疟疾计划前景不佳,美国又急于改善因越南战争受损的国家形象,才开始走上与苏联合作共同消灭天花的道路。最终,由美国提供大部分经费、苏联承担疫苗供应,天花于1977年在全球范围得到根除,这一成果于1980年获得世卫组织官方承认。根除天花是人类历史上第一次成功消灭一种重要传染疾病,被视为世卫组织最重大的历史成就之一,但这种成就也离不开主要大国的共识与合作。

  冷战结束后,各方在世卫组织中的博弈仍在继续,而最常见的做法莫过于通过资金杠杆左右世卫组织议程。世卫组织经费来源分为两部分,评定会费和自愿捐款。评定会费由各会员国按照财富和人口水平规定的比例分摊,自愿捐款则来自各会员国、机构或者個人。近年来,评定会费在世卫组织总预算中的占比不断下降,世卫组织越来越仰仗各方自愿捐款。还有一些国家明明有钱捐款,却不交或迟交会费。其中玄机在于,自愿捐款大多附带明确使用要求和限制。而世卫组织真正拥有控制权、可以灵活分配的资金就只有每年约5亿美元的评定会费。世卫组织既要将其投入全球范围的公共卫生事业,还要覆盖组织自身运营费用,可谓捉襟见肘。以刚过去的2018~2019双年度预算为例,规划总金额44.22亿美元(实际执行53亿美元),其中会员国评定会费仅9.57亿美元。评定会费占比前五的会员国为美国(22%)、日本(9.68%)、中国(7.92%)、德国(6.39%)、法国(4.86%),但美国至今仍拖欠2019年大部分会费,虽然美提供了很多自愿捐款。

应对危机时面临困境

  进入21世纪,如何有效预防和应对重大传染病等突发公共卫生事件成为世卫组织的重要议程之一。2003年非典疫情是世卫组织面临的第一次大考。通过协助各国追踪、检测和隔离感染病例,发布旅行警告,协调多国进行大规模信息收集行动,世卫组织与各国一道成功完成了对非典的抗击。此后,世卫组织致力于将防控疾病国际传播的一系列措施制度化。

  2019年4月4日,中国第22批赴刚果(金)维和医疗分队采取多种举措防范埃博拉疫情,为任务区构筑安全防线。

  鉴于人类对各种传播疾病认知的有限性,在疫情暴发时,世卫组织仍处于该采取主动还是保持谨慎的两难境地。2009年甲型H1N1流感暴发后,世卫组织协调各国采取了积极主动的应对措施,并宣布“大流行”,却被指责“反应过度”。因为H1N1虽蔓延全球,但致死率较低。《英国医学杂志》和欧洲委员会议会同时发布报告批评世卫组织“夸大疫情危害程度,引发民众恐慌,并在全球引发疫苗抢购风潮,让制药企业从中牟利”。2014年埃博拉疫情在西非地区暴发后,世卫组织又被指责“预警落后、预防不力、反应迟缓”。批评者称,埃博拉首名患者早在2013年12月就于几内亚被感染,但直到3个月后世卫组织才正式宣布疫情暴发,而那时病毒已扩散到邻国。在面对公共卫生威胁,尤其是未知病毒和新型传染病时,世卫组织似乎陷入一个悖论:采取积极行动,在形势严重之前阻止疫情暴发,将被批评“反应过度”;采取谨慎态度,则将因为没能遏止疫情发展而受到指责。

  本轮新冠肺炎疫情暴发以来,世卫组织高度重视、迅速行动,但仍遭受防疫不力的指责。特朗普不反思本国防疫工作,反将枪口对准世卫组织,以“断供”和“退出”相威胁。美国要求世卫组织进行这样那样的改革,却忽略了世卫组织的根本问题在于其作为一个技术性组织的尴尬地位,在于其缺乏权威与效力的“先天不足”。著名医学杂志《柳叶刀》主编理查德·霍顿指出,世卫组织“在协调方面的权威和能力都很薄弱”,片面采取“甩锅”和“追责”的态度,只会使世卫组织陷入有心无力的恶性循环。

  当今世界面临的不确定不稳定因素明显增多,各类非传统安全威胁日益凸显,要想更好地应对这些挑战,需要各国自觉认可、维护和加强世卫组织权威,健全完善以其为核心的全球公共卫生治理机制。中国一贯强调通过国际合作实现全球治理,正如习近平主席在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上的致辞中强调的,“人类是命运共同体,团结合作是战胜疫情最有力的武器”。为了进一步完善国际公共卫生安全治理体系,一方面,有必要加大对世卫组织的资金、人员、技术等投入,提升世卫组织决策与行动的能力,坚决抵制个别国家搞小圈子、甚至另起炉灶的图谋;另一方面,宜适时倡导新的全球卫生治理观,强调以人为本、健康优先,引导、推动以世卫组织为代表的全球卫生治理机制继续向更平等、更高效、更可持续的方向发展,更好地维护世界人民的生命安全和身体健康。

  (作者为中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员)

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