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日本危机管理体系中的事后检证制度

作者:唐永亮 来源:人民论坛 202021期 时间:2020-09-13

【关键词】日本? 危机管理? 事后检证制度【中图分类号】D523.5? ? 【文献标识码】A日本是地震、海啸、火山等自然灾害频发的岛国,历史上发生的三次重大自然灾害...

  【关键词】日本? 危机管理? 事后检证制度

  【中图分类号】D523.5? ? 【文献标识码】A

  日本是地震、海啸、火山等自然灾害频发的岛国,历史上发生的三次重大自然灾害事件——1959年“伊势湾台风”袭击、1995年“阪神·淡路大地震”、2011年“东日本大震灾”,给日本造成了重大损失,但也成为日本完善危机管理体系的重要契机。危机往往是随机的、无法预测的,而人类为了生存和发展有对危机作出响应的主观能动性,使构建危机管理体系有了可能。所谓“危机”,《辞海》里给出了三层含义:其一,潜伏的祸机;其二,生死成败的紧急关头;其三,经济危机。总体而言其大体有四个构成要件,即不确定性、危害性、超预知性和应对窗口期有限性。正是因为危机具有不确定性和危害性,所以需要事先制定应对预案并積极构建危机管理体系,重大危机不经常发生且一旦发生往往出现难以预料的局面,因而需要对原有危机管理体系进行不断调整。随着新冠肺炎疫情在全球的暴发,学界对日本危机管理体系中行政架构、金融政策、法律基础等关注较多,但讨论作为其重要一环的“事后检证制度”的成果并不多见。基于日本政府颁布的政策文件及相关研究成果,分析日本危机管理体系中“事后检证制度”的内容、实施路径及特征,或对中国构建危机管理体制有所启示。

将“事后检证制度”导入危机管理体系,有利于政府利用危机,检验自身的应对体制,总结经验、弥补不足,成为改革现有体制的动力?

  “检证”一词在中国汉语中很难找到一个完全合适的词来翻译。“检证”在日语中指“经过实际调查加以证明”“验证”“查核”之意。其包含“验证”的含义,但与之又有微妙区别。“检证”不囿于检验“假说”,还有究明真相的内涵。将“危机”与“检证”结合起来所构成的“危机检证”的内涵则更为丰富。危机检证是危机管理系统的重要组成部分。所谓“危机管理”,日本《内阁法》第十五条第二款的定义是:“对国民的生命、身体以及财产造成重大损害,且产生了恐慌的紧急事态的应对及该事态发生的防止”。而危机检证是在危机事态平息后,由国家或地方政府组成专门机构,究明危机应对中的事实真相并就其中存在的问题提出整改方案,以完善已有危机管理体制的制度。

  将检证制度纳入到危机管理体系中有两个思想前提:第一,从政治学和灾害学的角度上讲,往往将“危机”理解为既有“危险”又蕴含“机遇”的事件。对于一个政府而言,在危机发生时如何加以应对,是检验其执政能力,以与在野党角力并回应媒体的重要“舞台”。第二,对行政是否可错及其与公信力关系的深刻理解。日本政府1997年公布的《行政改革会议最终报告》中指出,随着时代的巨变,“行政追求过度无谬性的社会风潮,很容易造成政策判断缩手缩脚、助长拖延和犹豫不决,因此有必要使决策过程透明化并明确责任所在”。“一定要转变观念,以行政可能失败为前提,不断地进行政策评价和转变”。将事后检证制度导入危机管理体系,有利于政府利用危机,检验自身的应对体制,总结经验、弥补不足,成为改革现有体制的动力。检证机构纳入外部“第三方”,可以增强透明性和公信力。

  在20世纪90年代以前,日本危机管理也并非完全没有事后检证,只不过通常是闭门展开的。在20世纪90年代末日本政府以“适应有效遂行国家功能,建立不臃肿、高效率、透明的政府”为口号实行的行政改革的促动下,进入21世纪以后,具有公开透明性的事后检证制度开始被纳入危机管理体系中。日本学者手冢洋辅在《事后检证机构的设置形态及其变化》一文中指出,关于检证机构的功能,各国的看法并不统一。从英国议会的报告书看,事后检证通常有五个功能,即一是确定事实真相;二是通过事例汲取经验,防止再次发生;三是将相关方召集在一起进行讨论,以图和解;四是恢复民众对政府的信任;五是究明责任所在。而与之相对,日本的检证机构通常强调三个功能,即弄清事实、究明责任、提出建言。

“事后检证制度”重要性在于灾害应对或训练后,通过已有行动计划与实际实施救灾行动间的比较,检证实施救灾行动所产生的效果,能够比较容易找到问题点?

  日本的危机管理机制根据危机的类型,由不同的单位负责牵头。如突发公共卫生事件由厚生劳动省牵头,处置自然灾害则主要由国土交通省负责应对。日本政府较早明确将公开性事后检证制度纳入危机管理体系的部门是厚生劳动省。1994年日本制定《地域健康法》,但其后各地健康危机事件频发,1998年厚生省公众卫生审议会设立“地域保健问题检讨会”,针对这个问题进行深入讨论和调研,最后向厚生省提交了一份关于地域健康危机管理的报告书。厚生省基于此,于2000年修改《关于地域保健对策推进的基本方针》(1994年),于2001年发布《关于地域健康危机管理——地域健康危机管理指针》。该文件将健康危机管理分为四个层面,即“健康危机发生的事前防止”“应对健康危机发生时的事前准备”“健康危机的应对”“从健康危机被害中恢复”,而“事后检证”作为“从健康危机被害中恢复”的重要内容被明确提了出来。

  该文件对事后检证的实施时间、透明性的保证、目的与意义有明确规定:“在健康危机平息后,有必要实施关于健康危机管理的事后评价。可实行双重评价,即由保健所和保健所的外部专家共同进行评价。通过分析和评价实际实施的危机管理及其效果,可为重新调整管理标准、改善监督体制,减少受害发生的风险提供可能。通过实施此评价,可以检视实施健康管理之组织的健康危机管理状况,通过公布健康危机管理的过程及其评价结果,也可为其他地域的健康危机管理提供重要镜鉴”。该文件同时规定各地方卫生研究所在制作健康危机案例报告书时,有必要围绕危机应对体制和检查方法等的应对方式进行评价,提出存在课题及有必要改善的事项和方案,并向其他地方卫生研究所等机构提供和共享事后检证信息,接受他们的必要的建议,同时向其他地方卫生研究所的健康危机管理方式提供建议。

  2006年9月,针对自然灾害、事故、传染病和恐怖主义对居民安全造成的威胁,为充实、强化地方公共团体的综合性危机管理体制,总务省消防厅成立“关于完善地方公共团体综合危机管理体制的检讨会”,该会经过近两年的调查和研讨,于2008年2月形成《都道府县综合性危机管理体制的整备》报告书,其中也将“事后检证”作为重要一环提了出来。报告书中指出:“危机管理体制的能力等只有在危机发生时才能够显示出来,所以要不断地检验、评价并进行调整。”“都道府县要在准确把握自身危机管理体制整体实态的同时,在明确危机管理体制目标的情况下,制定着眼长远的改进计划。在上述计划的基础上,通过PDCA模式不断进行修正,从而完善综合性危机管理体制”。所谓“PDCA模式”指的是由Plan(企划确定方案)、Do(实施)、Check(检查、评价)、Action(对企划方案的反映)所构成的政策管理模式。

  2012年飓风“桑迪”袭击美国纽约等城市,当地政府所制定的以被害发生为前提的防灾行动计划,将灾害控制在了最小范围。以此为契机,日本国土交通省开始着手研究美国的防灾行动计划,于2016年8月由国土交通省“关于水灾的防灾减灾本部防灾行动计划工作组”发布了《防灾行动计划的制定和运用指针》。其中所谓“防灾行动计划”指的是以灾害发生为前提,防灾关联机构相互合作,共同预先设想灾害发生时的状况,着眼于“何时”“谁”“要做什么”,按照时间表整理出防灾行动及其实施主体的计划。导入“防灾行动计划”的作用在于:第一,灾害发生时,实际负责该项工作的人能够有预见性及早采取行动,决策者也能够专心应对不测事态。第二,防灾关系机构责任明确化,防止防灾行动有疏漏。第三,防灾机构之间能够建立“看得见的关系”。第四,容易实行灾害应对的事后检证和改善。由此可见,事后检证也是该计划的关键一环,其重要性在于灾害应对或训练后,通过已有行动计划与实际实施救灾行动间的比较,检证实施救灾行动所产生的结果,能够比较容易找到问题点,即“原本可以做的事情,却没有做”“若这样做的话就好了”,而后将检证结果反映在行动计划的调整中,有利于灾害应对体制和措施的完善和充实。

日本危机管理的“事后检证制度”具有检证对象明确,检证过程透明化和专业化的基本特征?

  關于如何进行事后检证,上述各部门所制定的文件中并没有详细而明确的规定。但文件中对事后检证的几个基本要件大致作了规定。第一,关于事后检证的机构,都是向地方首长负责。但各文件对检证机构构成的规定并不统一。厚生劳动省的文件强调可实行地方保健所和外部专家双重检证,而总务省消防厅则规定由各地方消防部门的危机管理体制评价责任人来实施,为提高检证的质量和透明性也需外部具有专业知识的专家定期进行检证。第二,关于事后检证的流程,总务省消防厅发布的《都道府县综合性危机管理体制的整备》说的比较清楚。首先,各地方消防部门任命专人负责危机管理体制的检证,负责进行检查、评价及制定改善方案;然后,将结果向专门负责危机管理的干部或危机管理负责部门报告;负责危机管理的干部或危机管理负责部门,在接到该报告后,可就完善危机管理体制提出必要的建议和指示,并把全部情况上报知事;知事基于此,对危机管理措施和危机管理体制进行整改和完善。国土交通省在针对自然灾害发布的《防灾行动计划的制定和运用指针》中对检证流程提出的要求,颇具有启示意义。其规定为了方便事后检证和研究,各地危机管理部门应将自身灵活运用已有防灾计划实际应对灾害的过程按照“何时”“谁”“做了什么”等项目制定灾害实际应对时间表。这样就比较容易找出“新灾害的情况及应对中须采取的必要防灾行动”,以及已有防灾管理体制中存在的问题。

  很多地方政府按照上述文件精神开始完善自身防灾对策法规并制定了更加明确的危机管理事后检证制度。譬如,北海道2014年修改了《北海道防灾对策基本条例》,其中第30条规定:道政府“在道内发生大规模灾害及其他灾害的必要情况下,通过与市町村和防灾机构的合作,对与该灾害有关的防灾对策等进行检证”,“要对外公布前项之检证结果,并将其反映在防灾对策中”。北海道政府还专门制定了“北海道灾害检证委员会设置纲要(案)”和“北海道灾害检证委员会运营要领(案)”。“北海道灾害检证委员会设置纲要(案)”规定灾害事后检证是由知事咨问防灾会议,由防灾会议下设灾害检证委员会实施检证。该委员会由有学识有经验的人以及防灾相关部门代表构成。检证的对象是《灾害对策基本法》和《北海道防灾对策基本条例》所规定的灾害预防对策、应急对策和复兴对策在现实中的执行情况,具体体现为15个项目:⑴情报收集与通信,⑵避难行动,⑶避难所运营和支援,⑷物资及器材的储备和支援,⑸灾害对策本部的体制和活动,⑹救助救出与灾害派遣申请,⑺医疗活动,⑻宣传和信息提供,⑼生活必须的硬件设施,⑽交通,⑾偏远地区,⑿自愿者,⒀受灾市町村的行政功能,⒁积雪寒冷期等,⒂其他。关于具体检证流程的规定是:通过听取防灾相关机构的意见、对市町村和受灾者的问卷调查、听取相关机构的建议,把握应对状况的详细情况和背景,提出相关课题,整理论点并形成应对政策,提交防灾会议审议通过后,呈送知事审阅批准,而后向社会公布,并将其反映在北海道和市町村地域防灾计划和北海道强韧化计划等当中,以提高北海道的防灾能力。

  针对2018年9月北海道胆振东部发生的地震灾害,同年11月在北海道防灾会议下成立灾害检证委员会,由北海道教育大学的佐佐木贵子等有识者和防灾相关机构代表共16名成员组成,佐佐木贵子任牵头人。该委员会经过多次讨论、调查后提出了检证报告。报告围绕15个检证项目,列出了发现的问题及解决方案。譬如,针对“信息收集和通讯”,该报告书指出此次应对存在“全道内因大规模停电导致许多通讯手段失灵,影响了信息收集”,并就此提出“强化道政府灾害对策本部指挥室的信息收集整合能力,彻底实行信息共享,整备应急电源及通信手段多样化”的方案;针对“物资及器材供给储备与支援”方面出现的“因停电物资不足、储备不充分、物资申请和调配信息混乱”的问题,提出了“建立由居民、地区、市町村和经营业者构成的多重储备体制,向灾害对策本部指挥室、物资储备处派遣物流专家、支援物资的一览表化”等方案;针对“宣传和信息提供”中出现的“死亡者姓名公开方式、SNS社交网络上流言蜚语的扩散、向外国人信息的提供”等问题,提出了制定姓名等公布的操作方式、灵活运用L- alert的公告栏和SNS社交网络发布正确信息和提供多语种信息。

  

由上可见,日本危机管理的事后检证制度主要有如下特征:

  第一,形式上是倒追,而目的却是向前看的。事后检证制度,以究明危机应对的过程为抓手,但其目的并非追究特定某个人的责任,而是为对已有危机管理体系和举措进行查缺补漏,以强化对未来危机的应对。这一点从检证报告的写法上就可看出,针对每一条检查出的问题,都会提出解决方案。

  第二,检证的对象较为明确。虽然各部门对灾害的界定不同,但事后检证的对象主要限定为对人民的生命、财产造成的大规模灾害,并对具体要检证的项目做了清晰规定。

  第三,检证较为透明化和专业化。无论是哪个部门制定的危机管理事后检证制度,都规定引入外部第三方评价,但也都强调外部专家要有专业知识和经验。

  日本危机管理“事后检证制度”适时调整危机管理理念,建立责任明确的危机管理体系,有利于完善我国现有的危机管理体制

  虽然日本危机管理事后检证制度也正在推广和完善,存在缺乏统一标准等问题,但其做法也颇有值得思考和借鉴之处。

  第一,適时调整危机管理理念。伴随着危机的多发和多样化,日本政府在逐渐尝试调整危机管理理念,譬如由“防灾”思路向“减灾”理念转变,由“公助”向“公助”+“自助”+“共助”的多元主体化转变,当然也包括本文所讨论的从平时—有事—事后检证的危机管理理念的确立。在当今自然灾害、传染病、恐怖事件、事故等多发甚至并发的情况下,有必要借鉴他国经验,不断完善我国现有的危机管理体制。

  第二,建立责任明确的危机管理体系。就如日本国土交通省“防灾行动计划”所指出的,需要基于“何时”“谁”“要做什么”三要素,制定责任明确、防灾机构之间能够“看得见彼此关系”的危机管理体系,这样做可以使负责该项工作的人能够有预见性地及早采取行动,决策者也能够专心应对不测事态。该文件中所提到的灾害应对时间表的导入也颇有参考价值。

  第三,建立具有透明性的危机管理事后评价制度。危机管理事后评价制度目的是找问题,查缺补漏,完善已有危机管理体制和举措,而引入了专业第三方的评价制度不仅不会损伤政府的公信力,反而通过这种透明而积极的操作,会提增公众对政府工作的认可和信心。

  (作者为中国社会科学院日本研究所研究员)

  【参考文献】

  ①王德迅:《日本危机管理体制的运行及其特点》,《日本学刊》,2020年第2期。

  ②国土交通省水災害に関する防災·減災対策本部防災行動計画ワーキング·グループ「タイムライン(防災行動計画)策定·活用指針(初版)」 、2016年8月。

  ③地方公共団体における総合的な危機管理体制の整備に関する検討会「地方公共団体における総合的な危機管理体制の整備に関する検討会平成19年度報告書」 、2008年2月。

  ④地域における健康危機管理のあり方検討会「地域における健康危機管理について—地域健康危機管理ガイドライン—」 、2001年3月。

  责编/孙垚? ? 美编/宋扬

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