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驻村帮扶干部角色错位的几重根源

作者:佚名 来源:人民论坛 202023期 时间:2020-09-13

【关键词】驻村帮扶? 村干部? 精准扶贫? 乡村治理【中图分类号】C913? ? 【文献标识码】A驻村帮扶既是脱贫攻坚背景下国家力量主动下沉到农村基层以强化村级党组...

  【关键词】驻村帮扶? 村干部? 精准扶贫? 乡村治理

  【中图分类号】C913? ? 【文献标识码】A

  驻村帮扶既是脱贫攻坚背景下国家力量主动下沉到农村基层以强化村级党组织建设和推进精准扶贫工作的重要制度安排,也是实施乡村振兴战略、夯实基层治理根基的长效推进机制,因而具有极强的制度创新价值与治理实践意涵。自2015年该项制度在全国推广以来,大部分地区的驻村帮扶实践在改良贫困村整体风貌、引领村民致富增收以及强化村级党组织凝聚力等方面取得了良好的治理绩效。但值得关注的是,在实施过程中,该制度也遭遇了不同形式的障碍,比较突出的便是当地村干部与驻村干部之间的角色错位问题。

驻村帮扶中干部角色错位的两种类型

  2014年,《建立精准扶贫工作机制实施方案》印发,明确指出驻村干部的角色定位是村级组织的协助者,即协助村两委“摸清贫困底数,分析致贫原因,制定帮扶计划”, 协调“帮扶资源,统筹安排使用帮扶资金,监督帮扶项目实施,帮助贫困户、贫困村脱贫致富”,协助“贯彻落实强农惠农富农政策,积极参与各项扶贫开发工作”。但在实践中,这一制度设计在部分农村地区出现了倒置现象,即驻村干部和当地村干部出现了双重角色错位。

  驻村帮扶中干部的角色错位是指,在驻村干部到来后,当地村干部完全放弃了自己的扶贫工作职责,让驻村干部唱独角戏。这种角色错位被称为“双重角色错位”,即驻村干部和当地村干部的职责和角色都发生了错位:驻村干部冲在了第一线,把扶贫任务全部承担下来;当地村干部当起了甩手掌柜,对扶贫工作冷眼旁观。驻村干部和当地村干部的关系主要有两种。

  其一,双方之间存在一定的合作,但合力不足。驻村干部在驻村之始成为事实上的乡村治理主体,一方面,承接着自上而下传导的各种扶贫任务与政治压力,既要频繁地进入贫困户家庭,核实信息与调整数据,又要合理使用帮扶资金,主导产业发展和项目实施;另一方面,介入村庄公共事务治理领域,面对农民自下而上提出的各种现实诉求,调整社会关系,改善乡村治理,因而整日忙忙碌碌、少有空閑。反观一些当地村干部,在驻村干部到来之后,他们自然地认为驻村工作队是来推动村庄发展、指导自身工作的,因而只需扮演好辅助者的角色,配合驻村帮扶工作。基于此,这部分村干部很快丧失了主体能动性,抛弃了本该自己承担的村治职责。

  其二,双方之间关系不融洽,甚至形成对立状态。在驻村帮扶中,并不是所有的驻村干部都能处理好与当地村干部的关系。当双方意见相左时,有的驻村干部很难从当地村干部处获得有力支持,因而在考核压力下被动包揽全部的帮扶工作与村治任务。驻村干部既要慢慢开辟进入村庄关系网络的路径,也要逐步收集关于村庄基本风貌的信息,还要在此基础上独自落实帮扶项目,解决制约村民致富增收的难题。除此之外,一些驻村干部还需要面对源自当地村干部的行为对抗以及人为障碍。

  贫困农村的两大治理主体合力不足或冲突对立,必然导致驻村帮扶的成效大打折扣,进而给基层治理和乡村振兴埋下隐患。

驻村帮扶的技术治理要求与乡村文化存在冲突,导致角色错位

  驻村帮扶中干部角色错位的微观原因可能会因人而异、因地而异,但是产生这种现象的宏观根源相对一致,对此,我们必须要有客观的认识。驻村帮扶干部角色错位的根源在于自上而下的国家权力与乡村传统文化和治理结构存在冲突。

  精准扶贫本质上是一种精细化和技术化的扶贫开发方式,讲求在扶贫过程中精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核。而要做到精准,就必须要解决农村基层长期存在的信息不对称难题,这就使得加强数字管理、强化信息收集能力成为政策落地需要解决的首要问题。为此,国家采取了技术治理的策略,并将生产数字信息的任务交予驻村干部来执行。在国家治理转型的过程中,作为一种以理性化、规范化、程式化为主要特征的科学管理方法及权力运作方式,技术治理之所以能够得到青睐,既因为它能够使实际的治理过程符合规范与公平的原则,强化政府的依法行政,也因为它能够深化国家总体治理的纵向深度。但在乡村基层,作为技术治理工具的实际使用者,驻村干部不仅要使其行为契合于伴随技术而来的权力规范运作、政策严格执行以及数字精确生产的制度性要求,还必须直面一个与技术治理逻辑截然不同的乡土社会。一方面,虽然经过改革开放四十余年快速城镇化和市场化的洗礼,但我国的乡村社会仍然是一个保有鲜明地方社会特征的治理空间,人情、血缘关系依然深刻地影响着公共权力的运行;另一方面,在开放性和异质性显著提升的社会条件下,农民的现实需求朝着多元化的方向不断发展,价值观念中出现了更多的利己主义成分。在这样的情况下,讲求规范性与一致性的技术治理逻辑便可能与乡村社会不相适应,由此导致角色错位。

  首先,驻村干部代表的国家权力运作方式与乡土权力运行原则存在冲突。比如,当驻村干部严格依照“两不愁,三保障”标准公开公正地识别帮扶对象时,作为村庄内生权力主体的当地村干部则可能会相应地失去在扶贫过程中优亲厚友、植入私人利益的空间。个别当地村干部会认为驻村干部“不通人情”,让自己在“村里丢了脸面”,进而产生一种敌对情绪。

  其次,熟人社会中“不得罪人”的思想意识可能导致一些当地村干部的不合作行为。在国家供给大量资源帮助贫困户脱贫的情况下,受到私人利益驱动,个别贫困村出现了“争当贫困户”的现象。作为熟人社会中的一员,当地村干部自然会意识到调和众人的利益关系很可能“得罪人”。为了避免出现在他们看来的“不必要风险”,个别当地村干部会选择让作为外部嵌入者的驻村干部独自面对具有强烈经济理性冲动的村民,自己则置身事外。

  最后,许多驻村干部由于不具备丰富的村庄生活经验而难以与当地村干部形成合作关系。虽然国家将选派驻村干部的基本条件设定为“有较强工作能力,善于做群众工作”,但从实际来看,很多驻村干部并不熟悉农民的生活方式和思想认知。比如,一些驻村干部会抱怨村庄不便利的衣食住行条件,并把喝酒、打麻将等生活方式看作是“腐化堕落”的表现。这种内心深处的嫌隙会让双方在行为方式上产生分歧,不利于双方的沟通交往。

传统乡村治理结构对驻村帮扶机制存在排斥,衍生出角色错位问题

  在我国独特的国家治理逻辑之下,乡村治理的有效性取决于国家与乡村社会之间的二元合一以及均衡互动。从实践来看,这种合一性与均衡性的实现,并不依赖于国家权力与乡土权力的直接对接,而是依靠于一个能够串联上下的中间型制度载体。在传统中国,由于皇权止于县政,中间载体的具体呈现形式是具有明显社会属性的乡绅及宗族。国家政权建设开启之后,随着国家权力不断向基层社会推移,党的村级组织成为新的治理条件下的中间环节。这表明,当前乡村治理的纵向结构是由外部性的国家、扮演着接点功能的村级组织以及作为治理基座的乡村社会构成。许多贫困村庄之所以会滋生大量的治理问题,很大程度上是因为治理结构存在系统性病症。而在驻村帮扶中,由于不能与固有的治理结构良性协作,帮扶工作也容易单轨运行,进而衍生出角色错位问题。

  首先,乡镇政府对自治的吸纳使得村级组织出现了明显的官僚化发展趋势,限制了当地村干部主体能动性的发挥。自村民自治制度实施之始,代表国家权力的乡镇政府通过行政化的方式越权干涉村级组织自身事务乃至村民权利的现象便已经出现。而在税费改革之后,随着城乡资源配置关系逆转以及项目下乡衍生的行政管理事务越来越多,这一趋势不但未能得到缓解,反而在不断加剧。当前,通过值班坐班制、目标管理责任制等来制约村干部,已经成为乡镇政府普遍使用的行政化手段(这使得村级组织成为基层政权的下属层级,承担着大量的行政任务)。需要注意的是,一方面,村干部并不是完整意义上的国家公职人员,其大多还从事农业或农副业,有的还要为外出务工人员照顾家庭的下一代,时间和精力均相对有限;另一方面,乡镇下压的行政任务不总是切合村庄的实际需求,执行起来存在较大难度。在这种情况下,受到体制束缚的村干部有时只能用策略主义的方式来应对乡镇政府传导的治理压力,出现了明显的心理倦怠。因而当驻村干部到来后,有些当地村干部会选择将自己并不情愿完成的工作推出去。

  其次,许多贫困村的村级组织建设状况不理想,无法为驻村干部提供有力支持。在当下大流动的社会格局之下,一些地区的村级组织建设不可避免地面临“空壳化”导致的发展困局。留守党员在人员结构方面偏向老龄化,参与公共治理活动的积极性不强;大多数年轻人外出务工,发现和培养年轻党员是一大难题,党组织缺乏“新鲜血液补给”。另外,有些村庄受宗族因素的影响,党组织内部还存在着激烈的政治斗争,党员干部的凝聚力不强。正是因为村级组织缺乏朝气、活力和动力,有些当地村干部会认为少数几个人的努力不足以扭转村庄公共治理衰败的困局,因而在驻村帮扶中选择得过且过、敷衍了事。在驻村干部迟迟无法找到恰当的治理方式时,这种畏难的情绪会进一步加深。

  再次,村级组织与广大村民的松散关系削弱了其在公共治理领域中的作用,难以为驻村干部提供充分的支持。国家用技术治理的手段保证涉农资源有效使用,却使得村干部被深深地钳制于正式的行政架构之中,弱化了其对繁杂社会问题的回应力与感受力。资源输入背景下村庄社会中出现的诸多形态的分利秩序与治理内卷化问题,损蚀了村级组织所代表的“公共利益”的声誉。由于没有坚实的社会基础作为支撑,村干部不但缺乏必要的社会认同,有时还会面对“污名化”的不公正对待,干群矛盾成为村庄治理成本不断提升的重要原因。正是碍于这些经年累月形成的障碍,有的村民会选择绕过当地村干部直接向驻村干部反映诉求,以期问题得到解决;有些当地村干部会回避驻村干部提出的希望合作的想法,以避免可能产生的尴尬。

  最后,驻村帮扶制度缺少对当地村干部的监督约束,新旧结构无法紧密勾连,加大了驻村干部“单打独斗”的风险。当前,各地出台的有关驻村帮扶工作的文件大多只是对驻村干部的工作职责和考核办法作了明确的规定,却缺少对当地村干部角色任务的详细要求,双轨之间的制度性关联不强。比如,帮扶文件虽然规定驻村干部应在扶贫过程中扮演“辅助者”的角色,即协助村两委开展扶贫计划,但同时也将其设定为“第一帮扶责任人”,要求其必须承担扶贫治理的责任。而对于当地村干部,雖然制度把其在减贫过程的角色安排为“主导者”,但相关的规定却极为笼统,既没有对这一角色的相关职责作出具体的诠释,也没有对其考核作出详实的安排。在制度未能将两大治理主体严整地捆绑在一起的情况下,不仅驻村干部很容易陷入权责不对等的境地,而且也可能导致一些当地村干部把驻村帮扶视作驻村干部应单方面履行的责任,进而在工作中避开那些程序繁琐、项目繁多的事务,不去关心帮扶工作的实际效果。

  总之,驻村帮扶中的干部角色错位现象,不仅会影响当前扶贫攻坚工作的进度和成效,而且会使当地村干部逐步丧失长期积累起来的威信,使今后的乡村治理更加艰难。对于驻村干部来说,这种角色错位造成的工作挫折可能会影响其当前的个人发展甚至长远的职业生涯。由此可知,推动驻村帮扶工作中干部角色回归本位,是非常必要的。

  (作者为南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授、博导、副院长;南开大学周恩来政府管理学院政治学理论专业博士研究生许晓对此文亦有重要贡献)

  【参考文献】

  ①程同顺:《村民自治中的乡村关系及其出路》,《调研世界》,2001年第7期。

  ②陈锋:《分利秩序与基层治理内卷化:资源输入背景下的乡村治理逻辑》,《社会》,2015年第3期。

  责编/孙渴? ? 美编/王梦雅

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