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村干部职业化的动因与成效

作者:桂华 来源:人民论坛 202023期 时间:2020-09-11

【关键词】乡村体制? 村干部角色? 村干部职业化? ? 【中图分类号】C912.82? ? 【文献标识码】A村干部是连接国家与农民的纽带,村干部制度是乡村治理体系的...

  【关键词】乡村体制? 村干部角色? 村干部职业化? ? 【中图分类号】C912.82? ? 【文献标识码】A

  村干部是连接国家与农民的纽带,村干部制度是乡村治理体系的核心组成部分。改革开放之后,我国农村逐步建立起以村民自治为基础的乡政村治基本治理架构。村干部的角色定位、职能发挥与选拔培养,与村民自治实践紧密相关。当前,一些地区推行村干部职业化改革。围绕此所引发的争论,反映出理论界与政策界对于基层治理体制走向的不同判断。在未来较长一段时期,农村基层治理会继续保持乡政与村治二元结构,村干部制度改革应当服务于村民自治体制激活,村干部职业化应保持在一定限度。

村干部的职能定位

  村干部被定义为“干部”,是相对于广大群众而言的。按照村民自治体制,农民投票选举群众自治活动。村级组织被设置为群众自治组织,是延续了我国长期以来实施的基层“简约治理”模式,既保障国家意图在基层实现,又极大地节约了治理成本。改革开放以来,国家与农民关系调整,推动乡村治理转型,进而引发了村干部的角色变化。

  2000年国家启动农村税费改革试点,2006年全面取消农业税。税费改革从根本上改变国家与农民关系。税费改革之前,国家向农村提取资源,农民向国家上缴农业税,并通过缴纳“三提五统”来承担基层公共治理成本。农业收入有限,上世纪90年代以来,农民负担逐步越来越重,乡村工作的难度越来越大。除此之外,计划生育政策执行也是这一时期的乡村中心工作。一方面,农业税费属于国家政策规定的农民“义务”,计划生育政策也属于基本国策,两项工作都体现了国家对农民的强制性,都需要村干部去执行,国家对农民的强制性因此而转化为村干部与农民的对立性。另一方面,村干部来源于村庄熟人社会,是由村民推选出来的,村干部执行国家政策时,还需考虑村庄实际情况,需要适当照顾村民利益。村干部既要代表国家执行政策,又要代表农民利益,村干部具备二重身份。站在国家角度,村干部是“代理人”,站在村庄角度,村干部是“当家人”,村干部能否处理好这二重角色,影响基层治理形态。

  村干部作为“代理人”与作为“当家人”的角色冲突,反映税费改革前国家与社会的对立性关系。上世纪90年代中后期。针对农民负担加重问题,国家采取了釜底抽薪的农业税取消政策。税费改革之后,国家不再向农民收钱,与此同时,计划生育政策执行难度随着农民生育观念的逐步转变而减轻,国家对村干部的依赖程度降低。配合着农村税费改革,国家启动农村乡镇综合配套改革,精简乡村工作人员,压缩基层权力空间,乡村治理进入后税费时代。村干部作为国家“代理人”的角色弱化。同时,随着国家对农民的强制工作变少,农民对于村干部的庇护性需求降低,村干部的“当家人”角色也逐步淡化。这一时期村干部扮演着“信息员”角色,主要职能是做一些上传下达工作,如合作医疗和新农保代收代缴。党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设目标,国家通过资金投入来积极建设发展乡村,目的是统筹城乡发展、推动城乡一体化和实现城乡融合发展。近年来,国家开展美丽乡村建设,实施精准扶贫,并最终确立乡村振兴战略。国家投资是乡村建设的基础,乡村建设还需要发挥农民的主体性。村级治理的中心工作是将农民组织起来利用国家资源来建设和发展乡村。此外,税费改革之后,国家提出了服务型政府建设。围绕城乡公共服务均等化目标,国家实施公共服务向农村覆盖,村干部构成公共服务下乡的最后一环。随着基层服务型组织建设推进,村干部承担起公共服务“代办员”角色。

  乡村治理结构的二元性,决定了村干部角色的二重性。乡村治理形态演变,推动村干部职能定位变化。随着国家与农民关系从提取资源转变为输入资源,村干部自身所包含的角色矛盾,由之前的代理国家意志与代表农民利益的冲突,转变为服务农民与组织农民的冲突。能否兼顾“组织者”与“代办员”的二重角色,构成评判当前村干部制度建设的基本标准。

村干部职业化的动力机制

  村干部职业化最早是在我国局部地区实践的一种地方性做法。当前,它作为一种制度创新形式正在全国逐步推广。

  改革开放后,基于“三级所有,队为基础”的人民公社组织架构,我国建立农村乡村组三级治理体系。国家行政体系最低延伸到乡镇一级,村组干部未纳入行政事业管理体系,村组干部属于“半脱产”性质。他们兼顾农业生产与基层管理,以“务工补贴”形式获得干部报酬。村干部的“半脱产”性质,体现了村级治理体系的半正式性。

  实施家庭联产承包责任制之后,社会放活,商品经济也逐步兴起,农村基层管理工作减少。村民自治围绕农业统筹生产和农村公共品供给展开,农业生产具有季节性,兼职化的村干部制度设置完全胜任农村工作需要。一些地区存在例外,如苏南地区。改革开放后,苏南地区在原社队企业的基础上兴办集体企业,将农村劳动力和资金组织起来,以集体形式参与市场经营活动。上世纪八九十年代,苏南等一些地区的乡镇企业蓬勃发展,村村点火,各村都开办企业。与其他地区村干部的事务减少不同,苏南地区的村干部需要负责集体企业日常管理工作,这些地区很早就走上了村干部專职化管理模式。

  20世纪90年代中后期,沿海地区的工业化和城镇化加速,国家征地推动部分地区的村庄治理转型。受城镇化辐射,沿海地区的农村基层管理,逐步脱离农业生产,村庄治理朝着社区化方向演变。在长三角和珠三角等一些地区出现了城市化带,城乡要素高度流动,城乡走向一体化,城市社区治理模式开始辐射到乡村,村干部职业化制度在这类地区开始逐步推广。

  伴随着外来人口大量涌入,这些沿海经济发达地区基层工作量增加,村干部职业化一定程度上适应了当地形势。与之相对,中西部地区出现人财物流出趋势,村庄逐步走向“空心化”。税费改革之后,中西部农民大量外出务工,务工收入在农民家庭收入中占比越来越高,农业从主业变成副业。中西部地区开始出现无人当村干部的问题,突出表现在农村精英流失,很多地区变成能力不强的人留在农村当干部,造成基层组织弱化。无人当村干部的主要原因是报酬较低。税费改革之前,中西部地区村干部每年获得的务工补贴很低,一年一两千元。当时,农村家庭主要收入来源于农业,这些兼职村干部农忙搞生产,农闲搞村庄管理,在农业收入之外获得一笔村干部务工补贴,成为村庄经济收入的中上层。税费改革之后,村干部报酬纳入财政转移支付,一些地区逐步提高村干部待遇,部分地区村干部年收入超过万元。但是,由于农村家庭收入结构发生变化,以及农村经济条件变好,村干部务农加“误工补贴”两项收入达不到当地农民家庭平均收入水平,当村干部无法维持在村庄中的经济地位,一些地区的农村老干部抱怨说,“当干部变成了贫困户”。

  在此背景下,中西部开始推行村干部职业化改革,主要措施包括三个方面。一是提高村干部待遇。二是推动村干部年轻化、专业化,鼓励能人返乡担任村干部,选聘一批大学生作为后备干部培养。三是规范村干部管理制度,推行干部坐班制,要求村干部“朝九晚五”上班,按照乡镇机关管理办法考核村级日常工作。

村干部职业化的实践成效

  显然,提高村干部报酬能直接提升村干部的经济待遇,从而破解无人当村干部的问题。调查发现,一些中西部地区出现了新一轮村庄“精英替代”现象,一批年轻干部逐步走上村庄政治舞台,农村基层治理主体弱化现象有所缓解。村干部职业化解决了农村基层治理中的部分问题,但是没有解决根本问题。当前农村基层工作围绕着乡村振兴战略展开,国家出台农村农业优先发展政策来促进城乡融合发展。站在基层治理目标来看,村干部职业化存在如下问题:

  一是造成农村基层组织进一步悬浮。伴随着村干部待遇提高,基层政府加强对村干部工作的考核,一些地区仿照政府部门考核方式,实施村级“百分制”考核办法,村级工作全盘纳入规范化管理。职业化村干部的工作动力主要来自于上级监督考核和激励,村级组织由对下负责转变为主要是对上负责,造成村级组织与村庄社会脱节。二是加剧基层治理的事务主义逻辑。一些地区农村人口大量流出,随着农业社会化服务体系逐步完善,需要村级组织统筹农业生产方面的事务也不多,村庄治理任务伴随着农村“空心化”而减轻。调查发现,一些地区村干部主要精力用于应付上级交办的信息统计、表格填写等方面工作,乡村治理被形式主义工作填满。三是造成村庄治理去公共性。职业化的村干部追求稳定性。沿海一些地区,村干部每年报酬高达十多万元,高于当地市场就业收入水平。村干部类似本地白领职业。这些职业化的村干部按照企业上班的逻辑来做村级工作,循章办事,不触及基层社会矛盾,不去组织动员群众,村庄内部缺乏利益调平机制,村庄治理公共性弱化。四是加重基层政府财政负担。沿海地区地方政府财力较为雄厚,有条件维持村干部职业化管理体制。中西部地区地方政府财力不足,按照社会就业标准为村干部提供报酬,加大当地财政负担。

完善村干部制度的着力点

  村干部职业化对于全面提升基层治理能力,存在很大的局限性。回归基层体制来看,村干部职业化会改变村级组织的半正式性,将村级组织从群众自治组织变成基层政府行政体系的延伸,消极基层自治的制度空间。与之同步,村干部也失去角色上的二重性,自上而下的国家性加强,村干部的群众性丧失,乡村治理走向行政化。

  从村干部的职能发挥上看,一方面,职业化的村干部有利于国家公共服务下乡,他们能够较好地扮演公共服务“代办员”角色。另一方面,对上负责的村干部缺乏组织动员群众的积极性,村庄内生公共治理因此就缺少了组织者,村民自治能力丧失,基层事务离开国家便无法自我消化,加重了国家治理负担。完善村干部制度建设,需要综合考虑农村现状、乡村发展方向和基层体制设置等因素,需注意以下几点:

  一是坚持乡政村治基本体制不变。随着国家能力增强,乡村治理进入到强国家时代,国家对农村基层事务的干预加强。尽管如此,国家治理不能完全替代基层治理。乡村治理改革要避免国家治理对基层治理的替代,避免出现强国家、大政府和弱社会局面。提升乡村治理能力的关键在于,借助国家力量输入来激活基层内生力量,以达到国家治理能力与基层治理能力同步加强局面。在此总体格局下,村干部必須保持角色二重性,村干部职业化不等于村干部“行政化”。

  二是兼顾地区与村庄差异。当前乡村社会高度分化,地区之间和不同村庄之间的基层工作存在差异。大体存在三种类型的村庄治理。第一类是沿海和城市近郊的高度城镇化村庄,村级治理与城市社区治理接近,事务性工作占主导地位,这类村庄对村干部的服务能力要求较高,村干部职业化程度高一些。第二类是极少数存在集体经济实体经营活动的村庄,对村干部的市场经营能力要求高一些。第三类是占全国70%以上的一般村庄,以农业为主,这类村庄维持底线治理,借助国家资源输入来开展基层治理活动,对村干部组织动员群众的能力要求较高。

  三是区分主职干部与一般干部。主职干部包括村书记和村主任,负责全面工作,对他们的综合能力要求较高。其他一般干部负责日常事务性工作,对具体业务能力要求较高,他们的职业化程度要高一些。

  四是重视“中农治村”。广大中西部农业型地区,随着人口流出和土地经营退出,乡村内生出一些经营机会,如土地规模化经营、农业社会化服务供给、农产品收购、农资销售等,从事这类经营活动的农民构成村庄里的“中坚农民”。这个群体的利益在村,社会关系在村,拥有丰富的村庄社会资本,他们适合担任村干部。当前,一些地区推行村干部坐班制,不允许村干部兼业,造成“中农”村干部流失,对基层治理不利。

  五是稳妥推行能人治村。为破解农村基层治理主体弱化问题,一些地区稳妥推行能人治村政策,鼓励村庄精英返乡当村干部。这类做法在少数具备市场开发条件的村庄具有吸引力,而对于大部分村庄吸引力有限。另外,能人治村有可能损害集体利益和基层民主,需加强村务监管工作和基层民主建设。

  六是放宽村干部任职年龄。一些地区片面追求村干部年轻化和高学历,规定村干部达到六十岁必须辞职。人为将一些能力强、群众基础好的老干部排斥在外,损害了基层治理能力。如果将农村干部定位为“不脱产”干部,定位为群众自治组织者,则不必在年龄上卡死。尤其是在广大中西部地区,允许六十岁以上且身体健康的人担任村干部,也未尝不可。

  (作者为武汉大学社会学院教授、博导)

  责编/李一丹? ? 美编/王梦雅

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