法制与社会

论城管行政执法程序抗辩权的适用

作者:袁浩为 胡平 来源:法制与社会 202021期 时间:2020-09-13

关键词 城管执法 行政执法程序 抗辩权基金项目:本文系江苏省高等学校大学生创新创业训练计划省级重点项目《法治政府视域下城管执法规范化实证研究——以盐城市为例》(项目...

  关键词 城管执法 行政执法程序 抗辩权

  基金项目:本文系江苏省高等学校大学生创新创业训练计划省级重点项目《法治政府视域下城管执法规范化实证研究——以盐城市为例》(项目编号:201810324019Z)研究成果,主持人:袁浩为。

  作者简介:袁浩为、胡平,盐城师范学院,本科生,研究方向:法学。

  中图分类号:D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码:A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.243

一、城管行政执法程序抗辩权适用的问题与原因分析

  (一)我国城管行政执法程序抗辩权适用的问题

  城管是行政执法的一线工作者,在街头执法中,对摊贩、个体经营户、被拆迁户等行政相对人采取行政强制措施时,往往面临着执法困难处境,其中执法不公、越权执法、执法谋利等问题普遍存在。近年来虽有武汉城管“眼神执法”“微笑执法”等良好指引,国内也有不少针对城管柔性执法方式的研究且初成体系,但实质上仅是针对城管这类行政主体关于“人治”理念的思想或模式方式的改进,难以践行规范化。

  城市治理是国家治理的重要內容,而标准化无疑是治理长效机制和权威标杆,是城市执法、管理全面提质升级的必由之路。[1]方世荣教授运用“辩论权”的名称,从实质上对行政执法程序抗辩权概念进行探求,认为其实质就是指特定的行政相对人在其利益受到行政主体不利决定时,有权利为自己提出辩解并驳斥行政主体的理由、依据。[2]因而引导行政相对人权利的有效行使才是城管行政执法程序改革的核心,这样更有利于促进行政相对人积极维护合法权益。

  (二)我国城管行政执法程序抗辩权存在问题的原因

  1.行政相对人与行政主体法律意识的缺乏

  流动摊贩等底层群众往往为城管执法对象的主要组成部分,从人员构成上来看,经营摊贩的人员总体来是由进城务工的农村外来人口和下岗工人组成,这部分人群的法律素养一般较低且面临着基本生存权的问题,对该权利难以有所认知,当他们生存权受到威胁时,往往还会出现过激行为以阻碍城管执法行为。

  同时,我国的城管执法人员有相当一部分不是城管的正式编制,而是临时合同工性质的,虽然随着近年来招收限制与要求的逐渐从严,这部分人员的整体素养有所上升,但不可忽视的是其中相当一部分人员的法律素养仍较低、对相对人权利的认识比较淡薄。

  2.抗辩权实现方式的狭窄

  章志远教授指出,行政执法程序抗辩权是行政相对人针对行政主体所提出不利指控,享有依据其掌握的事实和法律进行辩解和反驳的权利,行政相对人有针对行政主体所提出的不利指控后探究抗辩权行使中的事实与法律关系的权利。[3]

  而现实中,行政相对人面对现实的处罚一般作出的只是临时口头形式的陈述或申辩,这实际是非正式行政执法程序抗辩权的行使情形,对此我国法律仅规定了相对人的抗辩必须书面形式而缺乏进一步规定。实际上,行政相对人采用口头抗辩的,城管等行政案件经办人应采用制作笔录,由行政相对人查阅无误后签名或盖章的方式来保障相对人抗辩权利的行使与救济。[4]

  3.听证程序适用的缺陷

  城管执法人员进行处罚时对法定义务的履行往往无所顾忌,因为即使违反了法定程序,由于听证程序及执法记录等相关配套措施的不健全,行政主体的行政行为很难因此被撤销或无效。缺乏广泛的听证途径也导致行政相对人权利的行使受到阻碍,进一步助长城管执法人员作为行政执法主体对行政执法程序的无视及相对人权利的缺失。

  而听证是抗辩权行使的重要体现方式,在具体法律规定上,《行政许可法》第7条、第46条将行政许可的听证程序分为法定、依职权和依申请三种情形,但未对非正式行政执法程序救济的适用情形予以规定,其只规定了正式行政执法程序中听证程序的适用情形,对正式行政执法程序抗辩的例外却只字未提。

二、完善城管行政执法程序抗辩权的必要性

  (一)制约行政权力的需要

  行政权扩张源于社会生产力的发展,在社会经济发展程度相对较低的自由资本主义时期,国家行政权力较小。当时对行政权的制约主要采取权力之间相互制约的方式,但该种方式的局限性体现为对行政权制约的滞后与审查的被动。除此以外,随着政府部门的行政权不断扩张,城管等行政执法人员的行政自由裁量权应用范围不断拓展。这虽然顺应了社会发展的需要,但缺乏及时有效的手段予以规制,导致权力滥用情形时有发生。

  针对这种现状,现代社会开始探求行政执法过程中,通过行政执法的程序抗辩权的运用,使相对人平等的参与行政过程,与行政主体理性交流沟通,最终以实现制约行政权,保护合法权益的目的而结束行政过程。[5]这种事中的控权与制约机制可以及时规制行政权力,用以弥补司法救济的不足,而其中的行政执法程序抗辩权则主要借助于听证制度,即当事人可以对与自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明,同时可以提出对于自己有利的证据,以此来保护自身的合法权益。[6]

  (二)建设法治政府的要求

  我国城市化进程与法治国家建设不断加快,城管执法伴随着现代城市管理体制革新而产生,逐渐成为新的行政执法形式。“法治政府”被强调作为依法治国和依法行政方略的重要组成部分,根据党中央、国务院发布与印发的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015—2020 年)》)等明确提出的法治政府建设目标与要求,其对城管执法提出了主体独立、职权明确、程序公正、处罚得当、责任规制、清正廉洁等规范化要求。[7]

  我国对于完善行政程序法制、建设法治政府所提出的一系列制度建设要求,其基本内核就是关于程序公正的要求。[8]因而促使城管的行政行为具有合法性和正当性的关键就在于行政程序,而作为现代行政程序中不可或缺的行政执法程序抗辩权,在推动法治政府的建设中发挥着重要作用,其能够在实践中落实对行政权的制约,促使城管在行政执法中规范化自己的行为,从而推动建设社会主义法治国家。

  (三)抗辩权自身的权能要求

  龚向田教授定义行政程序抗辩权为行政相对人针对行政主体在作出具体行政决定之前所提出的不利指控,依据其掌握的事实依据和法律依据对行政主体进行辩解、质证及反驳的权利。[9]行政执法程序抗辩权的具体内容与目的就是利用权利制约权力的机制,形式上将司法抗辩制度适用于行政程序,从而平衡行政机关与行政相对人的关系,促进两者的矛盾化解与良性互动。

  行政程序抗辩权的权能主要在于质证与反驳,而质证权是其中的核心,“质证”作为诉讼法中的概念,本义是通过各种方式证明来当事人举证或法院依职权取证而获得的证据的证据效力的一种诉讼制度。这种权利源于民事法律听证制度中的“质证、辩论”环节,实际上就是将民事司法程序中的抗辩机制转移到城管行政执法程序中,实现城管执法人员与行政相对人之间的合法对抗,提高行政行为的合理性。

三、法治视域下完善城管执法程序抗辩权的对策

  (一)由“多法并行”逐步过渡到统一的行政程序法典

  根据我国目前经济发展的需要,也为了切实保障行政相对人的合法权益,国家理应制定统一完善的行政程序法典。但我国由于行政程序法治化发展并不充分,国家机关工作人员尤其是广大民众仍普遍欠缺行政程序观念,同时对行政程序理论和实证的研究目前较少,现有的行政程序类法律还不足以涵盖实践中遇到的行政行为问题。[10]

  根据我国的立法现状与立法习惯,应以国务院制定的行政法规为主要依据先在试点区域实行,暂时填补相关法律空缺,然后逐步制定平行的基本行政程序法律,分别规定某城管执法中某类行政程序,互不隶属。之后随着行政程序法律体系的逐步健全与成熟,在吸收已有的立法基础上,由国家制定统一的行政程序法典以明确基本原则和主要制度性规定,以促进严格规范公正文明的城管行政执法、为我国法治政府的建设提供更稳定支撑。

  (二)完善具体的城管执法程序制度

  1.完善城管执法的程序规范体系

  应当为城管执法行为规定统一规范的程序规范,以防止城管对程序性权利的忽视,该规则应要求城管的执法行为必须符合最低限度的程序公正标准。政府也应要求城管在执法中严格遵守规则程序,健全例如调查取证、执法记录、信息公开及责任追究等一系列规范体系制度,为行政执法程序抗辩权行使和程序公正提供有效保障。

  2.健全城管行政行为说明义务制度

  行政行为说明对促进城管的合法行政,保障行政相对人抗辩权的有效行使发挥着重要作用。其中在执法中应说明的包括证据、法规等合法性依据,以及政策、惯例等合理性依据,使行政相对人能够在有效的信息的支撑下对行政主体的行政行为进行抗辩,从而使公民在城管执法人员或其他行政主体拟作出对其不利的行政行为时,积极行使其行政程序抗辩权,维护自身合法权益。

  (三)强化执法队伍的规范化建设

  1.强化行政执法人员的录用与训练

  队伍整体素质提高的关键在于广大非编制内执法人员的选拔和培训问题,应逐步减少临时雇佣性质的城管执法人员的招聘,对城管执法性质的人员招录实行统一编制与考核。

  2.落实城管执法人员的责任制

  通过健全城管执法人员的追责制度,在行政违法的情况下及时有效追究相关人员的责任,约束执法部门及其工作人员,规范城管的行政执法活动。通过建立完备详实的行政追责机制不仅能够震慑和惩处执法人员,更是保障当事人合法权利,实现官民双方更加平等的有效途径。[11]

  (四)完善行政执法的听证制度

  1.拓展听证适用的范围

  随着行政权的不断扩张,行政执法程序抗辩权的适用领域也应予以扩大,通过立法将可能影响行政相对人合法权益的具体行政行为纳入听证程序,应当将城管执法所涉及的小额行政处罚等行政执法行为也纳入听证程序中。

  2.完善抗辩笔录制度

  由于非正式行政执法程序抗辩在城管执法中有更广泛的适用,针对城管执法的特殊性,应当完善抗辩笔录的制度,允许行政相对人的口头抗辩,同时要求城管及时制作笔录。由于口头抗辩便宜性较强但行政相对人难以举证,因而城管作出对行政相对人不利的行政决定时,应当附有行政相对人陈述与申辩且经相对人签字确认的记录,由行政相对人查阅无误后签名或盖章。

  参考文献:

  [1]赵泉.探索中国城管执法之道——济南城管执法创新及启示[J].理论学刊,2016(5):120.

  [2]方世荣.论行政相对人[M].中国政法大学出版社,2000:101.

  [3]湛中乐.现代行政过程论:法治理念、原则与制度[M].北京大学出版社,2005:208.

  [4]龚向田.行政执法程序抗辩权之内在制度构建探析[J].行政与法,2011(8):71.

  [5]章志远.行政相对人程序性权利研究[J].中共长春市委党校学报,2005(1):67.

  [6]莫于川.通过完善行政执法程序法制 实现严格规范公正文明执法[J].行政法学研究,2014(1):17.

  [7]杨月斌.法治政府视阈下城管执法规范化探究[J].廉政文化研究,2017,8(6):64.

  [8]袁亚茹.论行政执法程序抗辩权的保护研究[D].四川省社会科学院,2017:11.

  [9]龔向田.论行政执法程序抗辩权的概念[J].时代法学,2012,10(1):42-49.

  [10]宋振威,熊文钊.新中国法治政府建设的回顾与展望[J].行政管理改革,2019(7):19.

  [11]张金龙.城市综合执法正当法律程序问题研究[D].辽宁大学,2017:17.

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