法制与社会

健全权力运行可查询、可追溯反馈机制的传统经验

作者:佚名 来源:法制与社会 202021期 时间:2020-09-13

作者简介:许良,安徽大学管理学院。中图分类号:D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?...

  作者简介:许良,安徽大学管理学院。

  中图分类号:D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码:A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.222

  权为民所赋,权为民所用。为政清廉方能取信于民,秉公用权方能赢得人心。[1]权力应该积极用来为人民谋幸福、为民族谋复兴。但是长期以来,由于对权力运行可查询、可追溯反馈机制缺乏严格而有效的制度设计,使其在运行过程中操作性差且没有完整统一的实现路径,权力在行使过程中缺乏有效制约,出现揽权推责、有权避责等“任性现象”。制度是根本,是解决问题的根基,因此必须从制度着手,规范权力运行,给权力运行的各个环节带上“紧箍咒”,从而形成“踏石留印、抓铁有痕”的长效机制。

一、 权力运行可查询、可追溯反馈机制的内涵界定

  权力是人与人之间的一种特殊影响力,是根据自己的主张和目的去影响他人行为的能力。[2]英国阿克顿爵士曾说过:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”。[3]权力运行可查询、可追溯反馈机制作为规范权力运行的两个重要环节,彼此之间相互关联且环环相扣。其中,权力运行可查询反馈机制强调的是一种“全面的有档可查”,权力运行可追溯反馈机制强调的是一种追责问责。前者制度链条中的手段,后者是制度链条中的目的,两者的有机结合才能使制度链条环环咬合。

  所谓权力运行可查询反馈机制,指通过档案、凭证、数据等资料和技术手段将权力运行的各个环节都纳入监督和制约的范围内,每一环节公开透明,全方位、可视化,形成“法网恢恢,疏而不漏”的制约效果。

  权力运行可查询反馈机制有两大特点,其一,权力运行可查询反馈机制具有全方位性。通过对这一反馈机制进行标准化、量化的程序设计,权力在何时何地由何人行使都一清二楚,还能精确查询到各个环节权力的行使情况,避免了权力运行中的“黑箱”问题。例如,权力运行到哪一步骤、运行进度和效果如何、各个环节的负责人是谁、责任分配都可在权力运行可查询反馈机制当中留下清晰痕迹。能够做到及时发现问题,精确命中靶心并对症下药,从而对权力运行起到强有力的规制作用。其二,权力运行可查询反馈机制具有可视性。通过可视化的制度设计,权力运行过程中的各个数据得以及时保存,并能够时时反馈到纪检等相关监督部门。把权力关进“数据铁笼”,实现对权力的有效监管。

  而权力运行可追溯反馈机制,主要有两层含义,在覆盖面上,横向覆盖上,权力运行的起点与终点责任主体和追溯对象一一对应,可以實现无缝衔接,减少扯皮推诿问题的发生。纵向覆盖上,无论责任主体的权力有多大,也要接受监督,防止“灯下黑”。在处置力度上,强化责任追究,问责没有时间和空间限制,无论在职与否也无论身处何地,只要有问题,就要追责问责。

  从特征上来看,权力运行可追溯反馈机制具有两大特征,其一,权力运行可追溯反馈机制具有及时性。权力运行的各个环节相关数据被监督部门实时掌控,一旦出现问题能够及时察觉和解决。这样可以使问题的“小火焰”迅速熄灭,而不至于演化成“大火灾”。其二,具有终身负责制。权力运行的各个环节明确到每个具体的人,权力清单、程序和过程公开透明,一目了然,权力行使者终身负责。哪怕调职、离职或者退休,一旦出现问题,这一机制会毫不留情的进行问责追责,让意欲者不敢越雷池半步,实现对权力的有效监督。

二、权力运行可查询、可追溯反馈机制的作用

  “欲知平直,则必准绳;欲知方圆,则必规矩”。监督是政治的本能,权力和监督总是相伴相生。[4]权力运行的可查询、可追溯反馈机制是以向着更完备、更系统、更精准的权力运行体制机制方向发展,形成一种权责对等且严密的监督包围网,从而实现对权力的有效制约与监督。

  首先,健全权力运行的可查询、可追溯反馈机制可以有效约束权力的运行,特别是决策权力的运行。这一反馈机制贯穿于权力运行的各个环节,能够真正意义上将权力关进制度的笼子。让决策制定者、执行者与决策责任、决策内容相匹配,实现真正意义上的权责统一。

  其次,权责是权力运行制约和监督过程中的逻辑起点。而权力是把双刃剑,用的不好会成为前进中的绊脚石。权力一旦滥用、错用就会像一颗毒瘤,对社会危害极大。因此必须健全权力运行的可查询、可追溯反馈机制,提高决策质量和决策效果,权力主体 “游必有方”,从而能够有效的预防权力的腐败滥用,压减权力寻租设租空间的效果。

  最后,制度不是稻草人,不能光写在纸上、贴在墙上、编在手册里,制度的生命力在于落实与执行。健全这一反馈机制,能够强化制度的落地与执行,及时把权力运行相关环节的内容和细节及时的反馈给监督部门、服务部门以及服务对象等相关方。精准收集、分析信息,从而精准的发现问题,找到问题的症结所在并对症下药。

三、健全权力运行可查询反馈机制的传统经验

  纵观中国历史上无数的经验和教训,我们得知:行之有效的制度体系建设是廉政建设的重要途径。我国古代在权力运行可查询反馈机制方面有许多精密设计,这其中有许多经验值得我们去总结、继承和合理利用。从传统经验上来看,古代在权力运行可查询反馈机制有很多制度实践,这些思路、方式方法、运行模式等,可以吸收和借鉴到当今的反腐倡廉中来。

  巡视制度作为权力运行可查询反馈机制的重要组成部分,历朝历代虽然在范围和内容上有所差别,但都在一定程度对惩恶除奸、监察百官、反腐肃贪和吏治清明等方面起到了积极的作用。例如,战国时期,设立监察官,经常派驻御史常驻地方,实行对官吏经常性监督。同时期的商鞅在其吏治思想中,主张设官分职“别其势,难其道”,即分割权力,划分职责,各司其职。[5]同时在不同利害人之间建立一种相互监督关系,利用人性的特点为专制统治服务。魏晋时期,中央不定期地派遣巡御史监察地方官吏。宋代,各州的一切政令需正官和副官连署才能生效,既可以相互之间有效牵制,又能够迅速查询到经办人员。明代建立御史出使巡按地方的制度,纠察内外百官之失。同时在官员处理行政工作和案件的时候,实行判署,即在处理的公文中进行署名,权责明晰,做到谁签字谁负责。明太祖朱元璋认为“吏治之弊莫甚于贪墨”,[6]在建造南京城墙时,为保证城墙建设质量,要求在每块城墙砖块上将提调官、制砖人、烧窑匠、以及监造官的名字全部刻在上面,日后如果出现质量问题,以砖实人,相关责任人全部受罚。做到“全范围覆盖,全过程记录”。这样做有效的防止了偷工减料的行为,从而保证了南京城墙六百多年来屹立不倒,依旧坚固。清朝,每个官员都会制定相应的绩效目标,这些绩效包括地方治安,税收,文教以及上级交代的其他等任务,绩效任务责任到人,赏罚分明,通过日常监察、年终考核、三年考绩等方式,对权力运行过程中的各个环节进行考核反馈。

  总之,我国古代基本上建立了内外相维、纵横交错的权力运行可查询反馈机制,由内而外,由表及里。虽然本质上是维护封建统治及皇权,但也有许多值得我们借鉴的有益成果。一方面通过巡视等监督制度,用“尚方宝剑” 惩奸除恶。另一方面通过责任主体制度,精准到人,谁职责谁负责,谁犯错谁受罚。两者的有机结合起到了有效的监督震慑作用,避免了权力不受监督制约而导致的官官相护、不作为、滥作为以及腐败问题。同时避免了权责不清晰而导致一系列问题。中国古代基本上形成了一套权责清晰、管理体系较为规范的权力运行可查询反馈机制制度模式。

四、健全权力运行可追溯反馈机制的传统经验

  《周易·既济》爻辞说:“君子以思患而豫(预)防之”,[7]说的是君子总是想着可能要发生的祸害,事先作出有效的预防。治国亦是如此,早在秦朝的“察举”制度,为了防止任用官吏上的徇私舞弊行为,要求推荐官和任命官尽可能对被举荐者人品、才学等进行深入了解,如果被推荐者一旦贪赃枉法,实行连坐,推荐官和任命官也要入罪,即“任人而所任不善者,各以其罪罪之”。[8]在汉代,官员实行连坐,上级对下级,下级对上级均承担连坐责任,实行责任追究。就是说对自己的上级或者下级的违纪违法行为知而不举则坐以同罪。汉武帝设立十三州刺史,刺史听命于皇上,代替皇上定期巡视地方,以“六条问事”,主要巡察地方高官、诸侯王、地方豪强的腐败、横行不法行为,刺史级别虽低,但权力重大,对整顿吏治,震慑贪官起到了很大的作用。《唐律》中明确规定,一旦发现谎报、虚报政绩、替贪赃者请托说情者等行为,一律从重从严处理。唐代各级官府中存在的勾检制,系统地实现了在行政体制内的监督和纠错。宋朝,为了防止官员贪赃枉法,官员有首先试用期,适用官员转正要有若干名正式官员作担保,其次,若该官员犯法,其上司,曾推举过他的官员要受罚。明清时期在考课监察上的立法也日益完善,明清有《考满法》《考察通例》《责任条例》《纠劾官邪规定》《巡抚六察》《巡按七察》等相关法律法规,将考课的方式、权限、程序、時间、内容以及奖惩等都规定得十分明确。在追溯力度和时效上,汉律规定“吏坐受赇枉法,皆弃市”,且子孙三世“皆禁锢不得为吏”,宋朝,宋真宗不仅重用包拯,查处了一批大案要案,皇亲国戚犯法者更是严厉惩处,同时,建立一整套监察官员的渎职惩处制度,不仅要及时反馈监察情况,同时一旦失察,更要受到严厉处罚。明朝更是重典治贪的典型。除了编纂《大明律》《大诰》等法律外,朱元璋组织人员编写了《醒贪简要录》,规定:“官吏贪赃六十两以上者,枭首示众,并处以剥皮之刑。”[9]并且将尸首置于衙门公座旁,以用来警示后人。同时朱元璋还实行下属贪赃,主官连坐,祖辈贪赃,子孙连坐。正是通过强有力的吏治整肃手段,明朝初期的腐败得到了有效的治理。清朝雍正时期,开始铁腕反腐,在亏空的清查上,采取一旦发现亏空,必令亏空责任人赔补,在追赔上,子孙也一并承担赔补。用雍正的话说,叫做“追到水尽山穷处,毕竟叫他子孙做个穷人”。

  “制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。[10]中国古代,在权力运行可追溯反馈机制上,首先,在制度和法律方面做出严格规定,官员间实行相互监督、担保。一人犯法便可追溯到与之相关的整个利益链或者利益集团,形成了全覆盖的追溯。同时在法律上具有严厉惩戒,摈弃非理性因素,不受人情关系阻扰,也不存在“睁一只眼闭一只眼”做法。其次,强有力的震慑和惩治手段,使得贪官忘而生畏。在历朝历代权力运行追溯的过程中,逐渐形成了防于事前、惩于事后、防腐并举的有效途径。这对于今天的正风肃纪、惩治腐败具有较高的历史与现实价值。

  参考文献:

  [1]习近平谈治国理政[M].外文出版社,2014年版,第385页.

  [2]张德祥,韩梦洁.权责 程序 透明 监控 问责——高校内部权力运行制约与监督机制[J].高等教育研究,2018(1).

  [3]阿克顿.自由与权力:阿克顿勋爵论说文集[M].北京:商务印书馆,2001年版,第342页.

  [4]日光.中国古代的权力监督制度[J].吉林人大,2013年,第34页.

  [5]孙季萍.中国古代权力监督制度评析[J].政治与法律,2001(5).

  [6]展龙.元明之际士大夫政治生态研究[M].人民出版社,2013年版,第429页.

  [7]刘泽华.中国政治思想史集(第一卷)先秦政治思想史[M].人民出版社,2008年版,第300页.

  [8]王汉昌,林代昭.中国古代政治制度史略[M].人民出版社,1895年版,第50页.

  [9]李学同,陈金龙主编.新时代全面从严治党知识问答[M].人民出版社,2018年版,第232页.

  [10]邓小平.党和国家领导制度的改革[R].北京:中央政治局扩大会议,1980年.

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